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王德福:业主自治的结构困境及其超越(5)

  • 时间2019-12-24 09:01:23
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  •   (二)业主自治的能力限度
      首先是业委会行动能力有限。除了业委会成员的个人素质外,还有两个先天性限制。一是业委会的组织性质导致其激励不足。业委会成员是业主选举产生的代言人,业委会委员几乎都是无偿工作,只有部分小区公共收益较高的会给予少量通信补贴等,严重缺乏物质激励。竞选业委会委员的业主其积极动机主要有二,要么是有钱有闲,有志愿服务精神,要么是有正义感,愿意带领业主索回和捍卫他们的正当权益。但是,业主自治要处理的基本都是细碎的小事,许多人因此缺乏动力,也就是说缺乏有效的激励机制。
      其次是存在代理人失控的风险。尽管业委会行动能力有限,但毕竟拥有一定的权限,存在寻租空间。实践中比较常见的情况是,业委会私自侵占公共收益,或者业委会被物业公司收买,通过免除物业费、免除停车费或给予其他物质利益的方式,获取业委会在公共收益分配、物业维修经费报账等事务上的“照顾”。相对于数量众多且分散的业主,人数有限而有掌握实际权限的业委会,自然更容易被物业公司“俘获”。更复杂的是,业委会很可能被物业公司的利益关联方渗入,有的可能是住在本小区的物业公司员工或亲属,有的则可能是其他物业公司的员工或亲属。这些人的身份信息和与物业公司的利益关联情况并不一定能够在选举时被发现,这些人进入业委会后更加容易导致业委会失控:前者对现物业公司是有利的,后者则可能鼓动业主更换物业公司。面对这些风险,业主实际上很难有有效措施。数量众多且分散的业主,无论面对组织化的资本,还是作为其代理人的业委会,都存在信息不对称和力量不对等的问题。业委会代理人失控的问题,会与物业纠纷混在在一起,加剧问题的复杂化。
      最后,业委会对业主缺乏约束能力。《物业管理条例》规定,“业主大会或者业主委员会的决定,对业主具有约束力”。同时,“业委会有监督管理规约实施”的职责。管理规约在某种意义上是小区业主自治的“宪章”,业主也有遵守管理规约、执行业主大会的决定和业主大会授权业主委员会作出的决定的法定义务。然而,法律的赋权在实践中效力相当有限,特别是,业委会面对数量众多且分散的业主实际上几乎没有强制性的约束力。物业服务并非完全意义上的市场服务,物业公司对物业的管护既包括业主对物业的合理使用造成的折旧和损坏,还包括不合理使用,甚至故意破坏的问题,这就必然涉及对业主行为的约束。一些业主认为物业公司是其花钱聘用的服务者,无权对其行为进行监督(更别说带有强制性和惩罚性的管理),这是物业公司在履行服务合约中面临的根本性困境。业主制定《管理规约》,并赋权业委会监督规约实施,就是要通过业委会对少数业主破坏公共利益的行为进行约束,并限制某些搭便车行为。问题是,业委会既无行政执法权这样正式的权力,也没有有效的非正式治理手段,比如通过公开通报表扬或批评业主的某些行为,往往遭到业主“侵犯隐私”的质疑与抵制,若改为匿名化处理又使其效果大打折扣。又比如业委会进行劝说,若数量少且一次两次可能有效,却不是长久之计。面对物业公司最容易遇到的经营困难——业主拒缴物业费,业委会实际上也很难采取有效措施,业委会帮忙催缴反而会被质疑得到物业公司好处。由于缺乏维护管理规约权威和效力的有效手段,致使规约在实践中流于形式。
      四 集体行动的结构困境
      (一)集体行动困境
      业主自治困境的背后,其实是集体行动的困境。从小区内部来看,宜居的生活环境无疑是一种公共品。从整个城市来看,则类似一种“俱乐部产品”,它很大程度上取决于小区内部的治理水平。当然,鉴于社区自身的有限性,宜居水平也受到城市外环境的影响。对实行市场化物业服务的小区来说,其公共品供给是一种业主自我供给,即通过业主缴纳的物业费和小区共有产权部位的经营收益,支付公共品供给成本。从这个意义上,业主自治,也就是业主达成集体行动,实现公共品自我供给的过程。
      集体行动的达成至少需要满足这样几个条件,或者说要建立这样几个机制:首先是精英激励机制。精英的作用是超越个体层面的成本收益算计,用个人的付出暂时克服集体行动的组织成本,启动并推动集体行动的达成。但这是不可持续的,必须及时建立有效的激励机制,即使不能完全弥补其显性的成本收益亏空,也要通过给予社会性收益等进行激励。其次是搭便车行为的约束机制。搭便车行为是几乎所有集体行动中的必然现象。集体行动的主体越多,个体搭便车所承担的风险就越小,搭便车行为产生的可能性就越高。要能够及时识别和发现搭便车行为,并使其付出相应的代价。搭便车行为即使不能彻底消除,也要将其约束在尽可能小的范围内。搭便车行为的约束机制,一方面要在业主自治机制中构建,另一方面也需要外部系统的配合,比如社会征信体系建设,比如基层行政执法能力建设等。精英激励和搭便车行为约束机制也就是奥尔森所说的“选择性激励”机制,其作用是“驱使潜在集团中的理性个体采取有利于集团的行动”。精英激励是一种积极的激励,约束搭便车行为则是一种消极的激励,或者说惩罚,通过这种区别对待,使“那些不参加为实现集团利益而建立的组织,或者没有以别的方式为实现集团利益做出贡献的人所受到的待遇与那些参加的人才会有所不同”[18]。最后是简约的运行机制。集体行动的制度规则应该是简单易操作的,尽可能降低行动成本和行动难度,这个运行机制中的制度规则主要包括决策制度、组织制度、监督制度。决策制度要解决的核心问题是在代表性和决策效率之间达到平衡,组织制度则要常设组织结构尽可能简单和扁平化,监督制度则要使监督容易达成。
      实践中,上述条件都不完全具备。精英激励问题和搭便车行为约束问题前文已述,这里不再赘述。从简约化的运行机制来看,现行业主自治的相关制度设计过于复杂,这个复杂的制度设计又建立在体量巨大、主体众多的社会基础上,进一步加剧了业主集体行动的难度。

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